土地财政是什么（土地出让金收支管理办法）

6月4日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行等四部门发文，将国有土地使用权出让收入统一划转税务部门征收。

消息一出，引发了网友的诸多讨论。其中，有一种流行说法是，这种安排意味着由地方政府控制的土地出让金从此划归中央，土地财政的时代结束了。这种说法当然是误读，很多金融专业人士也对此进行了解读——事实上，这与土地财政无关，只是征收部门变为税务机关，这体现了我国非税收入征缴体制机制的不断推进。

既然如此，这则通知为何能引发大量讨论？归根究底还是离不开高房价。中国房价高，很大一部分原因是政府地价高。今天的小百科，就让我们来谈谈土地财政是什么？它是如何形成的？有什么样的风险和困难？未来我们能否“抛弃”土地财政？

什么是土地财政？土地财政是如何形成的？

土地财政，并无一个严格的学术定义，其更像是学界给地方政府通过土地获得财政收入的一种统称。

土地财政是如何形成的？学术界普遍的观点是，土地财政与1994年的分税制改革密不可分。分税制改革让中央和地方的财权事权重新划分，虽然让中央财政收入得到扩张，但地方财权却被削弱，地方政府在财权小、事权大的格局下，逐渐走上一条“卖地”之路，“土地财政”也随之形成。

除了分税制改革，土地财政还与中国独特的二元土地制度安排相关，即城市土地国有化、农村土地集体化。地方政府垄断了土地一级市场，统一供应土地。从1980年代开始，中国大陆以深圳为首开始引进香港的批租制度，并逐步改进推广，形成了独特的“国有土地使用权出让”的模式。

1980年初，骆锦星上任深圳房管局副局长，他的任务是在没钱的情况下想办法给深圳建房。怎么办？他曾经回忆说，“香港人启发了我们，香港财政收益三成以上都来自土地拍卖。于是我们就想到了租地的方法，用土地换资金。”

一场土地资本化的探索在1980年代的深圳起步。在多年考察、研究、论证后，1987年12月1日下午四点，中国第一宗土地公开拍卖在深圳举行。七年后的骆锦星已是当时深圳经济特区房地产公司（深房）总经理，他对编号H409—4的地块志在必得，这块地面积8588平方米，规划为住宅用地，使用年限50年。17分钟后，他以525万地价，611多元/平方米成交。这是中国首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。

一年不到的时间，154 套住宅拔地而起，1600元/平方米的销售价格，让骆锦星所在的公司净挣近400万元。

从深圳开始，土地所有权和使用权真正意义上开始分离。1992年邓小平“南方谈话”之后，这一土地模式从深圳蔓延至全国其他地方，土地成为市场化的资本品。通过出让国有土地使用权，城市积累了扩张的原始资本，而土地出让金收入也逐渐成为地方政府预算外收入的主要来源，土地财政序幕渐渐拉开。

地方政府对土地依赖度：温州最高、深圳最低

不可否认的是，在城市化的进程中，土地扮演了重要的角色。

多年来一直研究“三农”问题的中国人民大学经济学院院长、原国务院发展研究中心农村部副部长刘守英认为，土地对城市化的资本化的作用可以分为三个阶段，在不同阶段土地发挥的作用不一样。

第一阶段是1998年到2003年，此时土地主要是协议出让，另外就是靠低价的土地来保障工业。第二阶段是2003年到2008年，这个阶段是招拍挂，主要是通过土地的出让。第三阶段是2008年之后，中国的土地城市化模式显示出高成本和土地融资两大特征，这是土地金融化的阶段。

但另一方面，分税制改革和以GDP为核心的政绩考核体系下，地方政府越来越依赖土地财政。过去，地方政府大量卖地，其中非常重要的一个部分是生产建设用地，而住宅用地比重在城市化的进程中是一直在下降的，由此带来了房地产价格的不断攀升，而房价的不断攀升又为地方政府实现土地收入最大化提供了动力。

如果从1990年代算起，中国的土地财政至今已经30余年。当前地方政府对土地财政依赖有多大？2020年，地方政府“卖地”收入高达8.4万亿，占地方财政总收入的近四分之一。有数据证实的经验是，在经济越发达的城市和地区，地方财政越不依赖土地。当然也有例外。

以上海为例，2020年上海全市一般公共预算收入是7046.3亿元，土地出让金收入是2952亿，排全国首位，其土地出让金占一般公共预算收入的41.89%。温州是超高依赖土地财政的城市之一，2020年温州的土地财政依赖超过了175%。此外，对土地财政依赖度较高的城市还有长春（155%）、广州（149.59%）、武汉（149.56%），西安、南京、杭州均超122%，最低的是深圳（27.33%）、北京（35.69%）。

由此看出，北京上海深圳三个一线城市的土地财政依赖度都较低，其原因是有相对完备的产业基础，才为城市经济发展提供了支撑。而土地财政依赖度较高的城市一时间恐怕难以转型。

未来随着城市化进程放缓、房价居高不下，土地财政的持续性还能维持多久？

图源：大伟看楼市

土地财政可抛否？

一手“征地”，一手“卖地”的地方政府，依靠在土地一级市场的垄断地位，获得了巨量的土地收入。数据显示，1998年地方土地出让收入为507亿元，而2020年“卖地”收入已高达8.4万亿元，二十二年增长约165倍。

然而，土地财政也带来了诸多问题和风险，其中最受诟病的便是推高房价。但如深圳，为什么其不依赖土地财政，房价却仍然这么高？一个很重要的原因是，深圳地少，再加上过去二十多年，土地的使用重心在保生产建设、大量推工业用地，由此造成居住用地供应少。因此，在土地出让时，自然会产生高溢价，而高地价也随之会推高房价。

当然，高房价产生的原因很复杂，但最根本的还是高地价推动高房价。此外，过去二十多年间，大量资金涌入房地产市场，也带来了房地产市场的繁荣，推高了房价。

这也就解释了为什么中国多年来M2高速增长但却没有出现高通胀，很大一部分原因是资金流入楼市推高房价，而房价的上涨对冲了其他产品价格上涨的压力。（传送门：通胀数据为何失真？该如何构建新的度量方式 | 金融小百科）

此外，与土地相关的金融风险也在不断累积，尤其是地方融资平台的债务风险，在此不再赘述。总而言之，土地财政有种种弊端，但问题是我们能够抛弃“土地财政”吗？地方政府有决心抛弃“土地财政”吗？如果抛弃，谁来替代它成为地方政府的主要财源？通过征收房地产税财产税等地方税种来补偿土地收入？

一个普遍的看法是，土地财政是不可持续的。中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，只有地方政府在财政上有一个规范稳定的收入来源，才能从根本上解决土地财政问题。实现中国地方财政转型，就是要从现行的土地财政走向公共财政。公共财政从收入形式来说，政府主要是以税收的形式取得它的财政收入，而不是地方政府依赖出让土地去获取收入。

问题是，如何摆脱土地财政的惯性和束缚？这需要当政者、学界和市场的共同努力找到答案。█

参考资料：

1、刘守英：土地对城市化的资本化作用

2、刘守英：止于2013年的土地奇迹始于2020年的土地新模式

3、解密：1987年深圳中国第一宗土地公开拍卖

4、刘绍钧：有幸参与内地土地使用制度改革

5、罗志恒：澄清土地财政的五个认知

6、施正文：土地财政是如何形成的

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